Coronavirus (COVID-19) et loi sur la quarantaine

Ce billet discute des implications pour les libertés civiles des quarantaines liées au coronavirus qui ont lieu en 2020 au Canada. Il existe des lois fédérales sur la quarantaine et provinciales, qui varient évidemment d’une province à l’autre. Les lois fédérales et la plupart des provinces sur la quarantaine ont été mises à jour après la crise du SRAS de 2003, période durant laquelle tous les gouvernements canadiens, à tous les niveaux, ont découvert qu’ils ne disposaient pas des outils juridiques pour faire ce que les autorités de santé publique recommandaient. C’était alors aussi chaotique au Canada que COVID19 semble l’être aux États-Unis, en Italie et dans d’autres pays non préparés à COVID19.

Les nouvelles lois sur la gestion des urgences adoptées après le SRAS n’ont pas été testées légalement, en ce qui concerne les litiges concernant les lois sur la quarantaine. En d’autres termes, l’utilisation contemporaine des lois sur la quarantaine donne l’impression d’être un territoire juridique inexploré.

Selon la CCLA, la Charte des droits et libertés exige que le gouvernement ne se mette en quarantaine que lorsque la loi le prévoit explicitement, ce qui devrait être interprété de manière restrictive, bien que moins strictement interprété dans les circonstances liées à la détention en droit criminel. De plus, les responsables publics doivent s’assurer que les personnes en quarantaine bénéficient de conditions de vie adéquates et d’un droit effectif à un avocat. Sinon, la législation fédérale, du moins, semble constitutionnelle en apparence. Les risques découlent des conditions particulières des personnes en quarantaine et de tout indice de profilage racial. Dans la faible jurisprudence en question, les tribunaux ont tendance à se remettre aux objectifs de la politique de santé publique. Cependant, des formes plus étendues de quarantaine, comme les confinements à l’échelle de la ville ou les quarantaines visant une communauté stigmatisée ou racialisée (aujourd’hui, les personnes d’origine asiatique; demain, peut-être les personnes d’origine nationale là où COVID19 épidémies ont lieu) seraient vulnérables à un recours constitutionnel.

FAITS CONTEXTUELS

À la fin décembre 2019, les autorités sanitaires de Wuhan, en Chine, ont détecté l’épidémie d’un nouveau virus connu finalement appelé COVID19. Le 23 janvier 2020, le gouvernement chinois a imposé un confinement complet à la ville de Wuhan.

Environ 370 Canadiens à Wuhan ont demandé l’évacuation vers le Canada. Le gouvernement canadien a réagi en affrétant deux avions et en assurant des sièges sur un vol du gouvernement américain. Les rapatriés ont été mis en quarantaine dans un hôtel de la base des Forces canadiennes (BFC) Trenton, une base militaire située à environ 170 kilomètres à l’est de Toronto. Ces Canadiens ont été libérés après l’expiration de leur quarantaine de 14 jours; aucun n’a été testé positif au coronavirus. Récemment, des Canadiens ont été évacués d’un paquebot de croisière amarré en Californie pour être transportés et mis en quarantaine sur la même base militaire.

CADRE JURIDIQUE EN ONTARIO ET AU CANADA

En ce qui concerne les quarantaines de la BFC Trenton (Ontario), la Loi fédérale sur la quarantaine donne au Canada le pouvoir de contrôler la circulation internationale des personnes et des marchandises en cas d’urgence sanitaire, tandis que la Loi provinciale sur la protection et la promotion de la santé donne à l’Ontario le pouvoir d’imposer des quarantaines dans la province. Ainsi, la loi fédérale a été appliquée à la quarantaine de la BFC à Trenton parce que le gouvernement traitait avec les repatriés de Chine. En revanche, la loi provinciale a été utilisée lors de la crise du SRAS en 2003 pour mettre en quarantaine les personnes déjà présentes en Ontario. Bien que d’autres types de lois puissent aussi être pertinents pour les pandémies, comme la Loi sur la gestion des urgences de l’Ontario ou le pouvoir constitutionnel sur la paix, l’ordre et le bon gouvernement, cette section porte sur la Loi sur la quarantaine et la Loi sur la protection et la promotion de la santé.

LA LOI FÉDÉRALE SUR LA QUARANTAINE

La Loi sur la quarantaine accorde au gouvernement de larges pouvoirs pour contrôler les déplacements internationaux des personnes et des biens en temps de maladie. La quarantaine à la BFC Trenton a été autorisée en vertu d’un décret d’urgence émis en vertu de l’article 58(1) de la Loi sur la quarantaine, qui prévoit ce qui suit :

Ordonnance interdisant l’entrée au Canada

58 (1) Le gouverneur en conseil peut rendre un décret interdisant ou soumettant à toute condition l’entrée au Canada de toute catégorie de personnes ayant été dans un pays étranger ou une partie spécifiée d’un pays étranger si le gouverneur en conseil est d’avis que

(a) il y a une éclosion d’une maladie transmissible dans le pays étranger;

(b) l’introduction ou la propagation de la maladie représenterait un risque imminent et grave pour la santé publique au Canada;

(c) l’entrée de membres de cette catégorie de personnes au Canada peut introduire ou contribuer à la propagation de la maladie transmissible au Canada; et

(d) aucune alternative raisonnable n’est disponible pour prévenir l’introduction ou la propagation de la maladie.

Ce pouvoir avait déjà été utilisé lors de l’épidémie d’Ebola de 2014 pour imposer des obligations de déclaration et de dépistage aux personnes venant de Guinée dans un délai de 21 jours. Puisqu’il n’y a pas d’appel statutaire en vertu de l’article 58(1), le recours d’habeas corpus de l’article 10(c) de la Charte serait la meilleure façon de contester une ordonnance en vertu de cet article. l’article 7 de la Loi sur la quarantaine donne également au gouvernement le pouvoir de désigner n’importe quel lieu comme installation de quarantaine – dans ce cas, la BFC Trenton.

La Loi sur la quarantaine autorise également des mesures de contrôle des maladies non en quarantaine. Par exemple, l’article 28 de la législation permet la nomination d’agents spécialisés qui peuvent détenir et examiner médicalement tout voyageur international s’il le soupçonne de représenter un risque pour la santé publique ou s’il refuse de se soumettre à un examen médical. Contrairement à l’article 58(1), il existe un appel statutaire (art. 29[6]) contre ce type de détention qui doit être entendu par l’agent de révision « dans les 48 heures suivant la réception de la demande [de révision de la détention] ». L’article 39(1) donne aux agents le pouvoir d’arrêter, fouiller, détourner ou détruire tout « moyen de transport » (par exemple, un aéronef ou un conteneur maritime) entrant ou quittant le Canada s’ils estiment que le véhicule contient une maladie transmissible. Ces pouvoirs ont été utilisés lors de l’épidémie de SRAS en 2003 pour détenir et décontaminer un avion à l’aéroport international de Vancouver parce qu’un passager présentait des symptômes similaires au SRAS.

LA LOI SUR LA QUARANTAINE DE L’ONTARIO

Bien que seule la législation fédérale ait été utilisée dans la crise jusqu’à présent, la législation provinciale pourrait être activée si le virus continue de se propager en Ontario. La Loi provinciale sur la protection et la promotion de la santé concerne la santé publique en Ontario en général; Les parties VI et V de la loi concernent les maladies transmissibles et la quarantaine. L’article 22(2) de la Loi habilite les agents de santé publique nommés en vertu de la loi à émettre des ordonnances de quarantaine s’ils sont nécessaires pour prévenir une maladie transmissible. Ces ordonnances de quarantaine prennent plusieurs formes, notamment l’obligation d’une personne ou d’une catégorie de personnes à s’isoler, à suivre un traitement ou à se rapprocher des locaux. Il existe un appel statutaire pour ces ordonnances de quarantaine, mais ce processus d’appel peut être illusoire; contrairement à la limite de 48 heures prévue par la loi fédérale, l’article 44(5) de la loi provinciale exige seulement qu’une audience soit tenue « dans les quinze jours suivant la réception par le Conseil de l’avis écrit exigeant l’audience », moment où l’ordonnance peut déjà être expirée, car la plupart des ordonnances de quarantaine sont mesurées en semaines.

La crise du SRAS de 2003 illustre comment la Loi sur la protection et la promotion de la santé a été utilisée. Le SRAS est apparu en Chine en novembre 2002 et s’est propagé au Canada par l’intermédiaire d’un voyageur; la maladie s’est ensuite propagée dans les hôpitaux de Toronto pour infecter un total de 438 personnes. Les responsables de la santé publique de l’Ontario ont demandé à plus de 13 000 résidents de Toronto d’observer volontairement la quarantaine, dont la plupart l’ont fait; Des ordonnances obligatoires ont été appliquées dans 27 cas.

QUESTIONS DE LIBERTÉS CIVILES

Une quarantaine est , prima facie, une forme de détention qui implique divers droits de la Charte , tels que la liberté (art. 7) ou l’absence de détention arbitraire (art. 9, 10). D’une part, une détention est une détention, avec des degrés variables de limitation à la liberté et à la sécurité d’une personne, ainsi que des degrés variables de procédure régulière applicables à la violation de la liberté. Perdre sa liberté de circulation, de résidence et d’interaction avec autrui, être confiné à une propriété particulière, même en quarantaine à domicile, est une forme d’assignation à résidence ou de détention institutionnelle. Selon les conditions, cela constitue l’une des violations légales les plus graves de nos libertés fondamentales au Canada. C’est l’État qui dit aux gens qu’ils ne sont pas libres de partir; ils ne sont pas libres d’interagir avec leur famille et leurs amis; ils ne peuvent pas faire de câlins à leurs enfants ni vice versa; Ils ne sont plus libres comme avant l’imposition de la quarantaine.

D’un autre côté, cette atteinte à la liberté dans un contexte de quarantaine peut différer d’autres contextes, comme la détention en vertu du Code criminel, des lois provinciales sur les infractions ou la common law. Dans le contexte criminel et quasi-criminel, le préjugé est indéniablement plus important que dans le contexte de la quarantaine de santé publique. Bien qu’il existe une stigmatisation attachée aux personnes en quarantaine, elle est moindre que celle d’une détention préventive au procès dans un établissement correctionnel, sans parler d’une peine de privation de liberté dans un établissement provincial ou fédéral. En dehors de cette stigmatisation, il y a aussi moins d’effets négatifs après une détention en quarantaine qu’une détention en droit criminel. Il n’y a pas de « dossier de quarantaine » enregistré de façon permanente ou non dans les dossiers de police. Il pourrait y avoir des effets négatifs sur l’emploi et le logement, mais cela exigerait que l’employeur ou le propriétaire soit informé de la quarantaine, qui ne découlerait pas des vérifications des dossiers publics. Il n’y a pas non plus nécessairement de conditions liées à la liberté après la quarantaine, comme c’est le cas pour les personnes en liberté conditionnelle et en probation.

Néanmoins, l’impact sur la santé mentale pendant une quarantaine ne doit pas être sous-estimé. Cela constitue une violation de la sécurité de la personne en vertu de l’article 7 de la Charte. Cela variera, par nécessité, d’une personne à l’autre, selon son niveau naturel d’anxiété, de dépression ou d’autres conditions. Une personne dépendante à l’alcool ou au cannabis, deux produits légaux, fera face à des défis particuliers pendant la quarantaine. Imaginer qu’il n’y a ni toxicomanes, ni alcooliques ni malades mentaux parmi les centaines de personnes en quarantaine à la BFC Trenton est statistiquement naïf.

En conséquence, pour que la CCLA continue d’honorer et de soutenir adéquatement nos combats juridiques pour les droits des accusés, des détenus, des personnes en isolement cellulaire et des condamnés ayant un casier judiciaire, la CCLA devrait considérer qu’une quarantaine n’est pas un isolement fédéral, sauf bien sûr lorsque c’est le cas, mais cela concerne les conditions de quarantaine. D’un point de vue de principe, donc, l’impact sur la liberté et la sécurité de la personne en quarantaine peut être moins lourd que les détentions pénales et quasi-criminelles. Il s’ensuit que la procédure régulière liée à une quarantaine peut ne pas être inférieure à celle dans le contexte pénal.

La quarantaine n’est légalement pas une punition et entraîne donc moins de droits à la procédure régulière que les détentions qui sont des punitions. D’un autre côté, les personnes en quarantaine sont indéniablement aussi innocentes, donc une quarantaine peut sans doute sembler une punition pour certains. C’est l’atteinte à la liberté, qui entraîne effectivement un niveau de procédure régulière et de proportion conforme à son objectif. La durée exacte de la détention doit être fixée par la loi ou le règlement. Les conditions doivent être meilleures qu’une prison, mais moins qu’un spa. Et il devrait y avoir des droits d’appel. Cela s’appliquerait principalement aux cas où quelqu’un croit avoir été mis en quarantaine par erreur, ou où la quarantaine n’est pas une erreur d’un responsable de la santé publique, mais a été appliquée de façon trop large, semblable à ce qui se passe en Italie en mars 2020.

Il existe peu de jurisprudence concernant les contestations de la Charte contre les ordonnances de quarantaine, bien que trois cas suggèrent qu’il y aurait une déférence judiciaire envers un ordre de santé publique. Par exemple, dans Toronto (City, Medical Officer of Health) c. Deakin [2002] O.J. No. 2777 (Ct. J.), la Cour de justice de l’Ontario a confirmé une prolongation de quatre mois d’une détention de quatre mois d’un patient potentiellement infectieux atteint de tuberculose. La cour a jugé que ses droits à la liberté en vertu de l’article 7 avaient été violés, mais que la violation était justifiée en vertu de l’article 7. 1:

Ce qui a été fait au patient a été réalisé pour protéger la santé publique et prévenir la propagation de la tuberculose, une maladie qu’un spécialiste médical a qualifiée d’extrêmement contagieuse. [26]

Dans une deuxième affaire, Re George Bowack, [1892] 2 B.C.R. 216 (S.C.), cette fois avant la Charte, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a donné raison aux impératifs de santé publique. Dans cette affaire de 1892, un voyageur atteint de la variole a été détenu dans un hôpital en vertu d’un règlement municipal adopté conformément à la législation provinciale. La cour a confirmé la légitimité de la législation et a rejeté le bref d’habeas corpus du voyageur.

Dans une troisième affaire, la Société canadienne du sida c. Ontario (1995) 25 O.R. (3d) 388 (Div. général), une cour supérieure de l’Ontario a statué sur la constitutionnalité des exigences de déclaration du VIH en vertu de diverses lois provinciales sur les soins de santé. Ces exigences de déclaration ont permis à la Croix-Rouge canadienne d’informer les autorités de santé publique que la Croix-Rouge possédait des échantillons de sang séropositifs donnés. La cour a pesé l’intérêt à la vie privée des donneurs de sang face aux considérations de santé publique et a confirmé les exigences de déclaration parce que « l’objectif de l’État de promouvoir la santé publique pour la sécurité de tous sera accordé un grand importance. [133] » Il ne semble y avoir aucun cas où une détention liée à la santé publique ait été contestée avec succès.

De plus, la quarantaine de la BFC Trenton est relativement mesurée; il dure 14 jours (la période maximale actuelle de symptômes pour le coronavirus) et est limité aux personnes venant de Wuhan, l’épicentre de l’épidémie, ainsi qu’à celles qui avaient été mises en quarantaine sur un bateau de croisière qui a finalement débarqué en Californie.

Des mesures de quarantaine plus draconiennes ont été appliquées dans d’autres démocraties libérales comme les États-Unis, où la quarantaine a été appliquée à tous les rapatriés américains ayant visité toute la province du Hubei (où se trouve la ville de Wuhan), et où une interdiction de voyage a été imposée aux Européens entrant aux États-Unis, ou en Nouvelle-Zélande, où tout Néo-Zélandais revenant de n’importe où en Chine doit être mis en quarantaine, ou en Italie, où une quarantaine nationale a été imposée par décret.

Bien qu’il y ait débat sur l’efficacité des quarantaines, il existe au moins un certain appui à leur utilisation au Canada à ce jour, ce qui suggère que la quarantaine de la BFC Trenton entre les choix légitimes en matière de politique de santé publique.

CONDITIONS DE QUARANTAINE ET ACCÈS À LA JUSTICE

La CCLA défendra une réforme juridique à l’avenir. Le gouvernement devrait intégrer des normes minimales de conditions de vie dans la législation fédérale et provinciale. À l’heure actuelle, ces normes de confort relatif devraient être le minimum auquel le gouvernement est tenu. Étant donné que la ministre de la Santé, Patty Hadju, a reconnu qu’une quarantaine de 14 jours sera « très stressante », les mauvaises conditions de quarantaine pourraient constituer une forme de stress psychologique imposé par l’État qui violerait la sécurité de la personne en vertu de l’article 7 de la Charte. Des conditions de quarantaine particulièrement graves pourraient même constituer une forme de traitement cruel et inhabituel en vertu de l’article 12 de la Charte, qui exige que le traitement de l’État soit « si excessif qu’il porte atteinte aux normes de décence » (voir, par exemple, R. c. Ferguson, 2008 SCC 6 au par. 14). C’est une norme élevée qui ne pourrait être atteinte que si les personnes en quarantaine étaient privées de nourriture adéquate, logées dans des conditions sales, continuellement confinées dans des pièces sans accès significatif à l’extérieur, ou une combinaison de ces conditions ou d’autres difficultés. Dans le cas de la BFC Trenton, cependant, l’hôtel semble suffisamment confortable – les familles séjournent ensemble dans des chambres attenantes avec internet haute vitesse et livraison de nourriture.

Cependant, rien ne garantit que les futures quarantaines offriront ces conforts appropriés, car la législation fédérale et provinciale ne précise pas les conditions de quarantaine. L’article 62(c)-(c.1) de la législation fédérale donne au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre des règlements concernant différents aspects des installations de quarantaine, mais aucun ne semble avoir été promulgué. Ainsi, la CCLA plaidera pour des lois ou des règlements qui prescrivent des normes minimales de vie pour les quarantaines.

La CCLA a déjà plaidé pour que le gouvernement fédéral respecte, applique et coordonne le droit des personnes en quarantaine à avoir un accès effectif à un avocat (art. 11 Charte), conformément à une récente lettre publique adressée à l’honorable David Lametti, procureur général du Canada.

Il est important de noter que la jurisprudence de l’article 11 de la Charte suggère que ce que la Charte exige, c’est que le gouvernement informe les personnes en quarantaine de leurs droits à un avocat et des coordonnées pour l’aide juridique des personnes admissibles (voir R c Bartle [1994] 3 S.C.R 173), en plus de faciliter leur accès à un téléphone si nécessaire (voir R c Manninen [1987] 1 S.C.R. 1233, 1241). Bien sûr, la CCLA reste ouverte à défendre au-delà du strict minimum, et il serait certainement accueilli favorablement que les autorités fédérales facilitent les services juridiques pour toutes les personnes en quarantaine. À ce jour, le procureur général a soutenu que permettre l’accès à des mesures d’auto-assistance suffit. Étant donné que peu de gens peuvent trouver ou se permettre un avocat, ce n’est pas une bonne nouvelle pour les libertés civiles canadiennes.

MESURES D’URGENCE PLUS EXTRÊMES

Un confinement à l’échelle de la ville similaire à celui imposé à Wuhan par le gouvernement chinois serait presque certainement inconstitutionnel, comme l’ont souligné des experts juridiques. Cependant, des mesures moins extrêmes qu’un confinement à l’échelle de la ville pourraient tout de même être inconstitutionnelles si elles étaient trop larges ou grossièrement disproportionnées; Par exemple, la quarantaine de personnes à faible risque d’infection ou de pâtés de maisons entiers à cause de quelques résidents suspectés d’infection.

La position de la CCLA est donc que toute expansion du régime de quarantaine doit être clairement justifiée par des preuves scientifiques empiriquement solides et ne devrait pas être plus restrictive en matière de liberté que nécessaire. Cela dit, bien que l’article 22(7) de la législation provinciale exige que les responsables de la santé publique justifient par écrit leur décision de mettre en quarantaine, la seule façon que la loi permet de tester si ces raisons sont étayées par des preuves est par le processus d’appel statutaire, qui peut être sans objet (comme mentionné plus haut) puisqu’une audience n’a besoin d’être tenue qu’après 15 jours.

De plus, aucune autorité judiciaire n’est nécessaire pour mettre en quarantaine, contrairement, par exemple, à la détention préventive sans caution. Bien que nous ne soyons pas au courant d’une quelconque influence politique sur les responsables de la santé publique au niveau fédéral dans ce cas, aucun processus prescrit contraire aux principes du droit administratif.

Un autre enjeu potentiel est lié à l’égalité – si le gouvernement adoptait des mesures de détention qui affecteraient de manière disproportionnée et injustifiée une communauté racialisée particulière, comme la communauté sino-canadienne, par exemple, la quarantaine du quartier chinois d’une ville. Cela soulèverait une question d’égalité prévue par l’article 7 ou 15 de la Charte , tout en impliquant les commissions fédérales et provinciales des droits de la personne. Les préjugés ont historiquement influencé les politiques de santé publique à l’échelle mondiale et en Amérique du Nord; par exemple, en 1900, le président américain McKinley a ordonné une quarantaine de tous les résidents chinois et japonais, en partie parce que « les Asiatiques étaient particulièrement sensibles à la peste en raison de leur dépendance alimentaire au riz plutôt qu’aux protéines animales. » Bien sûr, il n’existe aucune preuve que les autorités canadiennes répètent aujourd’hui un racisme aussi flagrant, mais la CCLA saisira toujours l’occasion d’exprimer sa solidarité avec une communauté assiégée qui tire actuellement la sonnette d’alarme contre le racisme induit par le coronavirus.